市委四届十一次全会作出了宜昌经济社会发展站在了新起点上的科学判断，同时也提出了坚定信心、乘势而上、努力在新起点上推动发展新跨越的号召。面对新形势、新要求，抓好宜昌城市管理工作，为宜昌经济社会发展营造良好城市环境，责任重大、意义深远。为此，由市城管局、市委政研室、市政府研究室、市政府电子政务办等单位组成联合调研组，就城市管理创新进行了专题调研。在对外地代表城市和本市重点城区城管工作调研的基础上，调研组认为推动城市管理创新，加快构建适应新形势新要求的“大城管”模式，已经成为城市管理转型升级的重要突破口。现将调研情况报告如下。

　　一、推动城管创新势在必行

　　（一）城市管理新趋势对城管创新提出了迫切要求。宜昌城市管理起步至今，一直只负责对城市市容市貌、基础设施进行管理，属于狭义管理范畴。随着城市经济社会的快速发展，人民群众对城市管理的需求已经从过去的市容秩序管理上升到对城市环境、城市空间的综合管理，包括给水、电力、通信、垃圾收运处理等城市基础功能，即“管天管地管水管气”，属于广义管理范畴。目前，宜昌城市管理仅仅局限于对市政环卫绿化市容的管理，对其他管理内容无能为力，“想管管不了”。传统落后的城管模式与人民群众日益增长的城市管理需求之间的矛盾，已经成为宜昌城管的主要矛盾。顺应城市管理发展规律和新趋势，推进城管创新已经刻不容缓。

　　（二）城市发展新定位对城管创新提出了迫切要求。宜昌是省委省政府重点支持发展的省域副中心城市，是正在建设之中的世界水电旅游名城、鄂西生态文化旅游圈核心城市，这些目标定位对宜昌城市形象提出了更高要求。加快城市管理创新，积极构建与宜昌经济社会发展目标与实际相匹配的城市管理模式，着力营造宜居宜旅宜业的城市环境，必将进一步增强城市形象的视觉效果，进一步提升宜昌的城市核心竞争力和影响力，是宜昌城市发展到新阶段的迫切需要。

　　（三）“三城联创”新任务对城管理创新提出了迫切要求。巩固“三城联创”成果，深入开展全国文明城市创建活动，进一步扩大创建成效，是当前和今后一个时期宜昌城市管理的重要任务。在过去的创建活动中，为确保“两保一争”目标实现，全市各级组建了一把手为主要负责人的创建机构，真正使城市管理成为了“一把手”工程、形成了全市各相关部门齐抓共管的格局。但创建机构只是一个临时机构，一旦创建任务完成，也将随之撤销，城市管理必将回归到部门各自为阵、各行其是的状态。因此，为确保城市管理始终处于高效联动、集团作战状态，迫切需要通过城管创新，真正建立起高层领导、高位指挥的长效管理体制。同时，创建全国文明城市比创建国家卫生城市、环保模范城市内容更全、要求更高、难度更大。只有大力推动城市管理创新，建立科学、规范、长效的运行、考核和保障机制，才能从根本上破解城市管理难题，实现创建目标。

　　二、宜昌城市管理现状与问题

　　宜昌城市管理变革大致可分为四个阶段。第一阶段是以2001年机构改革为标志，成立了市城管局，城区城市管理第一次有了系统的归口管理部门。第二阶段是以2004年机构改革为标志，明确城市管理职能职责，组建城市管理局、城市管理行政执法局和城市园林绿化管理局三块牌子一套班子的机构体系，并将园林绿化归并到城管部门，城市管理形成了城管执法、市政设施、环境卫生和园林绿化四位一体的行业管理模式。第三阶段是以2006年《市委市政府关于加强城市管理若干问题的意见》出台为标志，勾勒出了城市管理体制机制、工作模式架构和蓝图。第四个阶段是以2009年新一轮政府机构改革为标志，市城管局升格为政府工作部门，全市城管工作有了业务归口部门。

　　（一）管理现状。

　　现行体制情况。主要建立了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理架构。两级政府是指市区两级人民政府，三级管理是指市、区、街道，四级网络是指市、区、街道和社区。

　　市级层面由市城管局代表市政府履行城市管理职能，区级层面比较复杂，区级城管部门设置有的是与建设部门二合一，如西陵区、伍家岗区是区城乡建设和城市管理局，有的则是在区建设部门增加城市管理职能，如点军区、猇亭区、开发区是区建设局。街办和社区有的成立了专门城市管理科室或配备了专职城市管理干部，但目前没有一种统一规范的体制。市区两级关系主要是业务指导和监督考核关系，行政上归各自政府管理。

　　现行机制情况。在执法上，建立了“一个主体、一支队伍、权力集中、重心下移”的执法模式，中心城区城管执法只有城市管理行政执法局一个主体。所有执法队伍都纳入了市城监支队统一管理。行政处罚审批权限集中，履行“7+1”综合执法职能。在各区设立行政执法分局，与区建管局（建设局）合署办公，并按区域设置城管大队。同时，在街办设置执法中队。区域大队接受市城监支队和执法分局双重领导，党组织关系设在区执法分局。在作业管理上推行属地管理。市级负责13条主干道市政环卫绿化作业管理，其余次干道、背街小巷、居民小区作业管理由区级负责。同时实行市场化作业。市级道路清扫、街道绿化面向社会招标，市政设施50万元以上维修项目进入市招投标中心，公园广场管养实行内部承包责任制。区级道路清扫和垃圾中转实行了市场化作业，其余市政绿化市场还没有完全放开。

　　现行管理创新情况。去年西陵区在红星路社区和四方堰社区试行了网格化管理。其模式是：机构上，成立了以分管副区长为组长，区城乡建设和城市管理局、区政府办领导为副组长，区工商分局、区环保局、区卫生局、区公安分局、区交警大队、各街办等城市管理相关责任单位主要领导为成员的西陵区城市网格化管理工作领导小组，负责领导、协调网格化试点工作。运行上，以社区为一个基本网格单元，每个社区配备1名城管监督员，负责收集、上报和反馈信息。成立区城市管理监督指挥中心，中心根据监督员上报的城市管理问题，向区网格化管理领导小组成员单位下达处理指令，问题解决后，由监督员现场核查并向中心反馈完成情况，中心将完成情况备案，作为考核依据。西陵区网格化管理为我市构建“大城管”模式探了路，但仍存在一些问题：一是未建立城市管理监控系统。对辖区城市管理状况没有作到全方位、全时段的立体监控。二是未建立城市管理信息平台。城市管理基础设施数据库完全依靠人工录入，各类基础设施无法精确定位和自动更新。三是城市管理问题的发现仍旧依赖人员的巡查、群众投诉等传统方式，以目前一个信息员负责一个社区现状看，城市管理问题无法第一时间发现。四是未建立城市管理评价系统。城市管理情况没有实现快传快到网格管理终端。五是未建立自动评价机制。无法对各责任主体进行综合考评及评价，并生成图形、报表等形式的可视化的评价结果。考评结果没有实现全面、科学、客观、精细。究其原因，在于没有引入以数字化管理为核心的科技手段强化管理。西陵区网格管理仍旧是人工化模式，实则是将传统管理手段发挥到极致，形式上具备“大城管”雏形，方式上是“小城管”运作。

　　现有保障情况。经费上，全市城区城市管理经费由市区两级财政承担，但没有明确投入标准。在运行管理上，市对各区责任目标管理考核中设有城市管理任务及指标，分数为10分，由市城管部门负责组织实施考核和评价。同时，鉴于城管执法工作的重要性和特殊性，在市城监支队设置了市公安局治安民警室，现有民警4人，保障执法工作。

　　（二）主要问题。

　　一是发现处理问题不及时。很多问题往往在事后才被发现，如乱搭乱建，以2009年为例，查处的900余件正在违法建设案件中，有750件是在违章建筑基本成型后才得知，占总数的83.3%，造成管理难度和成本增加，很多违法建设得不到事前有效控制和查处。

　　二是管理不平衡。市直部门之间管理不平衡。城市管理工作中，专职城管部门落实情况比较彻底，效果比较好，拥有城市管理职能的相关部门落实不够充分，效果不尽人意。市区之间管理不平衡。区级管理无论是水平还是质量与市级相比还存在不小差距，特别是背街小巷、城郊结合部、杂居小区等区管范围成为了城市环境顽症。

　　三是长效机制尚未建立。过多依赖突击式和运动式管理。局限于就事论事，很多问题的解决主要依靠集中整治、专项整治、联合整治等手段。市直部门之间、市区之间、区与区之间协调联动主要依靠市政府开会、领导指示等传统硬性手段去落实，这种方式表面上轰轰烈烈，短期内效果很好，但往往是前治后乱，无一不反弹。

　　产生上述问题的原因在于：

　　一是管理体制不顺。从横向上看，城市管理涉及部门很多，由于没用一个统一的高规格的机构进行协调，部门之间自成体系，各自为阵。从纵向上看，目前我市6个辖区城市管理体制有所不同，特别是葛洲坝、宜昌开发区形式上实行委托管理，实际上是单一属地管理，无论是内设机构，还是职责划分都自成体系，形成了各自为阵的状况。

　　二是管理手段滞后。主要依靠人工手段管理，按照现在管理方式，如群众反映或媒体曝光，或者经过领导批示之后，专业管理部门才知道，这使发生的问题得不到及时解决。同时，城市管理管理对象底数不清、方位不明，如某个区域内必须要实施现场管理的各类设施的数量是多少，地理位置如何等，又如某一城市管理事件发生后，具体在哪个区间哪个方位，目前也很难精确，难以提供准确的统计数据并及时更新。管理粗放、效率低下。

　　三是监督考核机制不健全。对市直关联部门城市管理工作没有监督考评体系，各部门主动管与被动管、管好与管坏、管与不管一个样，处理问题是否及时没人管，是否高质量及时解决一个样，群众是否满意一个样。对区级尽管有考评办法和指标，但与经济利益挂钩还不紧密，监督考核起不到应有作用。

　　以上原因归结起来根源在于，“小城管”的体制机制不能满足“大城管” 客观形势的要求。

　　三、外地城市管理成功模式

　　近几年来，为有效应对工业化、城市化、信息化浪潮对城市管理带来的冲击，全国众多城市都在积极探索推行“大城管”模式。所谓“大城管”模式，就是以高位指挥、统筹联动、科学监管为特征，由市领导直接行使城市管理指挥权，将城市管理相关职能部门统一起来，整合运用城市管理资源和现代数字技术，建立指挥有力、责任到位、分工明确、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理新体制，是目前全国得到广泛认同和普遍推广的城市管理先进模式。此次课题调研组学习调研的北京市崇文区、四川省成都市、江苏省淮安市和常州市就是推行“大城管”的典型代表，尽管它们都分别带有人文化管理、人工化管理、智能化管理的个性差异，但都具备“大城管”模式的共同特征：

　　体制上，高位管理。四个城市主要领导高度重视城市管理，都成立了以市长为主任、城市管理关联部门和各区政府为成员的城市管理议事机构，负责研究制定全市性城市管理发展战略和重大事项，协调成员单位搞好城市管理工作。同时，细化、强化和硬化关联部门和各区政府在城市管理中的责任、权力、标准，成员单位责权清晰、各负其责、各司其职。管理机构下设办公室或城市管理监督指挥中心，负责处理城市管理日常事务，为城市管理办事机构。但四个城市机构设置也略有不同。北京市崇文区是综合执法委员会，下设城市管理委员会、网格管理中心、执法大队和园林局，突出以综合执法促进城市管理；淮安市是城市管理委员会，下设城管委办公室，突出以监管考评促进城市管理；成都市、常州市则是城市综合管理委员会，下设城市管理监督指挥中心，突出以数字化促进城市管理。尽管四个城市在机构设置上有所区别，但都注重和强化了管理资源的整合和集聚，克服了城管部门管理城市的体制束缚和弊端，解决了条块分割脱节、管理力量分散、部门推诿扯皮等城市管理老大难问题，实现了管理资源由“分散型”向“集约型”转变，管理方式由变“部门作战”向“集团作战”转变。

　　方式上，科技管理。北京市崇文区、四川省成都市、江苏省常州市大力推行数字城管建设。成立市区两级城市管理监督指挥中心，并延伸至市直部门、街道社区等城市管理终端，构建了横向到边、纵向到底的监督指挥体系。建立城市管理基础设施数据库，明确了城市管理部件和事件，确立了管理标准。利用公安监控探头和自行设置监控探头，对接全市（区）信息平台，建立城市管理监控指挥系统，全时段、全天候、全区域对城市实行跟踪动态管理，形成了第一时间发现情况、第一时间处理问题、第一时间反馈信息、第一时间追究责任的城市管理状态，收到了管理成本降低、管理质量提高、管理效益扩大的良好效果。

　　保障上，长效管理。强化多元保障。建立了执法保障机制。北京市崇文区组成综合执法组，公安和交警成规模进驻城管执法大队，其负责人兼任执法大队副队长，联合办公、联合执法，实行“全权、全管、全时、全责”管理体制。全权是指城管、公安、工商、民政、劳动和社会保障等25个执法部门执法部门到位，人多的派人，人少的挂牌；全管是指城市的环境卫生、市容秩序都要管理；全时是指综合执法组24小时监管，全责是指全部责任在街道，由区考核街道。淮安市和常州市则成立市公安局城管分局，依据相关法律法规，成建制参与和保障执法工作。城管分局拥有行政和治安拘留权，可对暴力抗法者采取强制措施，极大降低了城管执法风险。同时，所有正式城管执法队员一律参公管理，明确了队员身份待遇，解决了后顾之忧。建立经费保障机制。在稳定市财政常规投入额度基础上，推行市保基数、区保增长的财政投入制度，既确保了有钱做事，又增强了各区自管意识。强化监管考评。北京市崇文区实行“一字考核法”，即：“一日一检查一督办、一周一例会一挂账、一月一汇总一通报、一季度一考核一排名”；淮安市实行质量保证金制度，城管委单位及主要负责人每年向政府预先缴纳质量保证金，年底根据考核成绩予以全额返还、双倍奖励和部分扣除。出台《城市长效综合考评细则和计分办法》，建立8项考核机制，使考评“查证有实据、处罚有依据、扣分有根据、奖惩有证据”。成都市、常州市则按照《数字化城市长效综合管理考核工作实施意见》规定，对管理城市管理部件和事件的单位及个人实施考核。

　　上述四个城市（区）“大城管”模式尽管具有各自个性特点，但也有四个方面共性特征。一是权威性。城市管理的第一责任人是市长（区长），对所辖相关部门有指挥权、督导权和赏罚权，实现了上下联动、左右互动。高位指挥平台的建立，保证了城市管理的执行力。二是综合性。扩大了城市管理领域和空间，城市管理成为了系统工程。三是统一性。实现了管理、执法和服务一体化，全市一盘棋，步调一致，具有很强的凝聚力，保证了城市管理的时效性。四是协调性。改变了部门职能交叉重叠、关系错综复杂、管理效率低下的顽症，遇事由城管委统一领导、统一调度、统一指挥，保证了城市管理的畅通性。“大城管”模式的“四性”特征，从根本解决了被动管理、部门管理等老大难问题，实现了源头管理、合力管理。

　　四、宜昌城市管理创新建议

　　在不改变现行行政管理体制和弱化城市管理责任主体权限前提下，以《市委市政府关于加强城市管理若干问题的意见》为基础，以城市管理现状和突出问题为切入点，以“数字化城市”为依托，创新城市管理体制机制，增强城市管理责任主体的城市共管、信息共享、责任共担、荣誉共创的城市管理意识，实现城市管理从粗向精准、从开环向闭环、从静态向动态、从分散向综合转变，为宜昌经济社会又好又快发展提供良好的城市环境。

　　（一）完善城管组织体系。建议成立宜昌市城市综合管理委员会，由市长亲自担任主任，分管副市长任副主任，有城市管理任务的相关市直部门和各区政府领导为成员。城管委为市政府议事协调机构，不占行政编制，主要职责是研究城市管理工作和协调解决市城区城市管理重要问题。在城管委体制下，按照“两级监督、两级平台”原则，成立市区两级城市管理监督指挥中心，为城管委日常办事机构，负责监督、指挥、协调市区两级城市管理工作。市监督指挥中心如有条件，可单独选址建设，如条件不成熟，可暂设在市城管局，合署办公。中心业务上独立运作，党政工及财务管理归口市城管局。市政府分管副秘书长兼任中心主任，城管局局长兼任常务副主任，相关部门负责人和各区政府负责人任副主任。中心经费来自财政全额拨款，人员全部面向社会招聘，实行聘用合同制管理，不占全市编制职数。各区监督指挥中心比照市级中心模式建设，业务上归口市监督指挥中心管理，行政上归口各区政府管理，实行双重垂直管理模式。市监督指挥中心可对区监督指挥中心升级指挥，避免区级中心出现指挥堵塞、监督失灵等问题。

　　（二）优化基层管理体系。以社区为基本单元，建立城市管理基础网格，明确网格内的管理事项，实行网格管理全覆盖。在网格内的每一个市直部门和街道社区设置城市管理任务受理终端，接受市区两级监督指挥中心的指令，并由责任部门和单位具体负责工作任务的督办和落实。组建信息员队伍，负责网格内所有城市管理任务的巡查、监督和反馈。在队伍人员组成上，市区可充分整合同一性质工作岗位人员，不足部分利用公益性岗位向社会公开招聘。进一步明确街道社区城市管理责任，赋予街道社区更有效的管理权限，提高经费投入基数，设立城市管理专职干部岗位，做到“有权管事、有钱干事、有人理事”，把问题协调解决在基层。

　　（三）建立数字城管体系。按照任务不遗漏、指挥不分散、责任不模糊的思路，本着资源不重叠、不重复、不浪费的原则，以市12345电子政务平台为主体，建立城市管理综合信息平台。整合公安、文化、卫生、工商、商务等部门信息，纳入城市综合管理任务系列统一派遣处理。将城市管理综合信息平台作为市电子政务平台的一个分支系统进行建设，纵向连接市城管局直属单位和区城市管理综合信息平台，横向连接市相关部门信息平台，并可直接接收各个终端信息。通过数字化信息系统建设，科学再造城市管理流程，从而实现精确精细、敏捷高效、全时段、全方位覆盖的城市管理。建议今年先在西陵区试点，经费以区财政为主，市财政适当补助。试点成功后，明年在城区全面推开。

　　（四）健全保障支撑体系。强化执法保障。建议成立市公安局城管分局，依照相关法律法规，专职负责城管综合执法保障工作，拥有行政和治安拘留权。分局可按市城监支队现有大队对应设置内设机构，保障城管各大队依法开展执法工作。同时，城监支队正式执法队员一律实行参公管理，协管员按1:1比例招用配备。强化财政投入。科学划分市区两级财政投入比例，明确年度增长幅度，逐年增加城市管理经费投入，保障大城管模式正常高效运行。强化监督考评。建立动态化的城市管理数据库，准确把握城市管理状况。进一步完善工作流程，建立行政手段与经济手段相结合的考核评价体系，从区域、部门、岗位、人员等不同层面，对城市管理涉及的各个责任主体进行综合考评，推进各部门提升管理质量。